感谢有此机会在此发言。1 美国经济依赖于一个强大且稳定的银行体系，该体系为家庭和企业提供信贷。美国的繁荣以及人民满足日常需求、规划并建设更美好未来的努力，都有赖于此。今天，我想与大家分享一些关于美联储在监督银行体系和维护金融稳定方面的作用的看法，以及我对美联储及其他银行监管机构正在削弱银行监管与监督的担忧。我之前曾谈到放松管制的风险，但现在放松管制已成现实，我想强调的是，这些放松管制的步骤对银行安全稳健性以及金融体系稳定风险的累积影响。大量且有时是惨痛的经验表明，银行的安全稳健性对美国人民的就业、金融安全以及他们的希望和梦想至关重要。放松管制可能为经济带来短期的"糖分刺激"，但也可能导致社会的长期成本。
实现适当的银行监管与监督是一种平衡之举。银行需要成长空间，以便其贷款能够支持整个经济中的创新和抱负。与此同时，长期经验表明，如果没有适当的保障措施，旨在追求更高利润而进行创新的银行可能会承担过度的风险。当银行陷入困境时，它们的垮台会威胁到企业和家庭，危及社区的生存能力，有时甚至危及整个经济。这是大萧条、1980年代的储贷危机以及近20年前发生的全球金融危机的教训。尽管这些事件可能感觉已是遥远的过去，但重要的是要记住它们对经济造成的损害以及它们所带来的痛苦，这些痛苦粉碎了数百万人的生活。试图量化这些事件成本并审视其原因的研究，是帮助我们确保从这些经历中吸取教训、避免重蹈覆辙以及促进健康经济的有益参考。
对于监管者而言，挑战在于找到正确的平衡——既要支持增长和创新，又要维持维护银行体系韧性的保障措施。我担心我们正在失去这种平衡。我相信，美联储和其他机构近期的举措将削弱银行的安全稳健性，并增加金融稳定风险。放松管制所产生的脆弱性今天可能并不明显，但它们将在未来几年内引发问题，并可能对经济造成严重损害。2
历史和经济学研究的教训是，降低金融监管要求可以并且通常确实会导致金融压力，并损害未来的增长。学术文献清楚地指出了金融危机的巨大且持续的经济成本，以及具有韧性的银行在降低这些危机的风险和严重性方面的作用。减少金融监管实际上是在减少应对风险的保险，我担心我们正在变得保险不足。
银行业当前放松管制的趋势
在过去一年中，美联储发布了一系列监管提案并做出了其他改变，这些变化共同大大削弱了银行监管与监督。我将首先讨论资本要求的降低。
银行资本规则旨在确保银行以与其活动风险及其对美国金融体系构成的风险相称的资本来自我融资。这些规则的侵蚀使银行和金融体系都变得更加脆弱。
在过去一年半的时间里，美联储与其他联邦银行监管机构一起，通过一系列监管提案降低了资本要求，并且我对我所投票的每一项适用于大型银行的决定都持反对意见。这始于降低银行压力测试的严苛性，并使其更难跟上新风险。3 这些变化还包括侵蚀适用于大型银行的杠杆率要求，从而削弱其作为有效资本后盾的能力。4 目前美国实施国际巴塞尔III协议的提案在多个方面未能达到该协议的资本标准。5 理事会还降低了全球系统重要性银行(GSIB)附加资本要求，这是针对最大、最具系统重要性的银行的一项重要资本附加项，旨在抵消它们可能对整个经济造成的潜在损害。其他银行的资本要求也有所降低。
到目前为止，总体而言，这些放松管制的提案使最大型银行的所需资本量降低了6%。 这一点很重要，因为这八家全球系统重要性银行(GSIB)在银行体系中占据主导地位，持有约60%的银行业资产。6%的降幅听起来可能不大，但意义重大。这意味着保护银行免于倒闭以及防止不稳定通过金融体系蔓延的资本减少了600亿美元。我们的资本标准已经接近学术研究估计的最佳水平范围的低端——也就是在增长与保障之间取得最佳平衡的水平。同样重要的是要注意，当我们偏离国际商定的协议时，我们为其他政府树立了不良榜样，我担心这可能导致各司法管辖区资本要求的"逐底竞争"。资本标准降低的结果是，全球金融体系变得更加脆弱。这是一种可能回过头来威胁美国金融稳定的风险渠道。
在资本要求降低的同时，银行监管也在弱化。宽松的监管放大了放松管制带来的金融稳定风险。理事会削弱了我们用于评估36家最大金融机构的评级体系。这些变化本质上是"分数膨胀"，使得管理不善的银行也可能被判定为管理良好，从而可能忽视风险管理中未被承认和未得到解决的弱点。6 监管者提议降低对风险管理（未来风险的关键指标）的权重，转而侧重于对财务状况的后瞻性衡量。此外，监管机构正在缩减一种重要监管投入形式的发布，即"需要关注事项(Matters Requiring Attention)"，这意味着银行的风险可能无法及时得到解决，从而影响银行安全。事实上，最新的《监管与监督报告》显示，截至2025年底，最大型银行的这些事项水平已经降至2024年的大约一半。该报告还显示，根据新的、更宽松的规则被视为管理良好的大型银行占比，从2024年底到最近一次观察期间翻了一番。7 除此之外，理事会人员配备水平的大幅降低以及对横向审查的缩减，可能使我们无法发现关键问题。因此，我们可能对跨机构积累的潜在弱点缺乏洞察，从而使金融体系更加脆弱。
我预计未来还会进一步削弱。推动降低流动性要求的可能性似乎很大。我最近也谈到了我对一些提案的担忧，这些提案将降低银行持有与其在压力下预计需求相称的充足高质量流动性资产组合的要求。8 我们知道流动性对于降低银行挤兑的风险和严重性至关重要，我担心这种降低将使银行挤兑更有可能发生或更加严重，这可能给存款保险基金带来负担，并可能威胁金融稳定。
更弱的资本规则、更弱的流动性要求和更弱的监管，使我们所有人都面临更大的银行压力、倒闭或可能损害经济的危机的风险。
消费者保护法律监管的减弱
除了资本规则、流动性要求和监管实践的这些削弱之外，我们还看到消费者保护方面的减弱。金融消费者保护法规和监督已被消费者金融保护局(CFPB)缩减。削弱针对欺诈、过高费用、掠夺性贷款以及不公平或歧视性金融行为的保护，会形成对消费者有害的条件，有时甚至会破坏经济稳定。正是在全球金融危机爆发前的几年里，正是这种宽松的消费者保护条件被允许恶化，并最终造成了毁灭性的损害。我们有可能重蹈覆辙。
总体而言，最近实施或提出的监管和监督变化，代表了自全球金融危机以来最重大的银行体系放松管制。它们打破了必须在创新开放性与安全稳健性之间维持的关键平衡，其方式将增加金融不稳定的风险。我对这些变化投了反对票，并且我认为我也有责任继续谈论它们，并解释它们以风险形式施加的成本，远远超过了减轻监管负担所承诺的所谓好处。
银行监管中保险不足的成本：研究的关键发现
在衡量金融放松管制的宏观经济成本与收益时，短期和长期效应之间存在权衡。在短期内，放松管制可以带来类似"糖分刺激"的东西，表现为更多的贷款或市场活动以及更高的利润。9 但这是以长期内金融体系和经济的更大脆弱性和风险为代价的。这些风险常常导致破坏性的危机，其后果远超那些好处，并严重损害数百万家庭和企业。
监管有助于确保银行资产负债表稳健。凭借坚实的资本和稳定的资金来源，单个银行和整个银行体系都能够吸收各种冲击，例如意外损失，同时继续放贷。相反，如果资本不足，且银行的偿付能力受到质疑，放贷就会变得困难，糟糕的经济状况会进一步恶化，可能导致危机。
虽然放松管制在短期内可能带来好处，但潜在危机的长期成本要大得多，而金融监管的存在正是认识到了这种权衡。在决定适当的监管程度时，将这种权衡视为类似于我们购买较少保险时所面临的决定是很有帮助的。任何开过车、拥有过房子或企业的人都熟悉这种权衡。决定是否减少自己购买的保险金额，应该清醒地权衡减少保险带来的边际收益与未投保损失的概率和后果。正如我在早些时候的一次演讲中所讨论的那样，放松管制的短期收益和时间的流逝结合在一起，导致许多人低估了金融危机的概率，并忘记了后果。10 大萧条期间、储贷危机以及全球金融危机的一系列银行业危机，其前奏要么是未能使监管适应不断变化的金融格局，要么是现有监管的明确削弱。
由此产生的危机的经济代价是巨大的：据统计，20世纪30年代美国有三分之一的银行倒闭，但代价远不止于此，它助长了破坏性的经济萧条。全球金融危机期间失业率达到10%，1990年代初的经济衰退期间失业率达到8%，那段时期持续低增长和高通胀，部分与储贷危机的后果有关。11
解决这些危机并恢复银行贷款也带来了巨大的财政成本。解决储贷危机耗资1600亿美元，相当于当时美国一年国内生产总值(GDP)的5%，按今天的经济规模计算，相当于1.6万亿美元。全球金融危机期间，为稳定银行体系而进行的政府干预的直接财政支出，占当年GDP的4.5%，按当时价格计算约为6500亿美元。最终的成本要小得多，但这只是因为史无前例且不受欢迎的政府干预，以支持单个金融公司和整个金融体系。12 最近一次险些发生严重金融危机是在新冠疫情爆发之初。危机的避免，一方面归功于大规模的政府干预，另一方面归功于后全球金融危机改革所建立的银行体系内稳健的资本和流动性水平，而这些监管标准不幸正在被削弱。而2023年的银行业压力再次揭示了健全的风险管理和适当的资本水平在银行体系中的重要性。
受损的银行资产负债表损害增长
基于本·伯南克(Ben Bernanke)关于大萧条的开创性发现，一系列研究表明，金融中介的中断通过限制许多借款人的信贷获取，会引发严重且持久的经济损害。13 许多研究发现，金融危机之后国内生产总值(GDP)会出现大幅且高度持久的下降。例如，克里斯蒂娜·罗默(Christina Romer)和大卫·罗默(David Romer)对经历此类危机的24个发达经济体进行抽样调查发现，与这些事件相关的GDP下降在三年半后达到6%的峰值，而在极端和持续高企的金融困境时期之后，下降幅度更大。14 一项支持巴塞尔III设计的官方研究发现，金融危机的持续影响导致累积产出损失要高得多，估计值约为GDP的20%至60%。15 对于全球金融危机而言，按危机前美元计算，这意味着对美国GDP的冲击在2.9万亿至8.7万亿美元之间。经济活动低于潜在水平的漫长时期之所以出现，是因为银行、企业和家庭的资产负债表需要很长时间才能修复。由于银行资产负债表受损，许多信誉良好的借款人更难获得信贷，导致投资和创新受到限制。16
如何防止这些不良影响
研究文献还显示了如何防止这些不良影响：银行资本和流动性要求降低了金融危机的概率和严重性。危机前银行资本比率较高的经济体在金融危机后恢复得更快，这是因为信贷增长恢复更强。17 银行资本比率的提高降低了出现最糟糕GDP结果的可能性。18 还有证据表明，20世纪80年代放松管制较少的美国各州，在扩张期间信贷繁荣程度较小，但在随后的衰退中，经济活动与就业的下降幅度也较小。19 换句话说，放松管制带来的信贷繁荣的短期"糖分刺激"，被产出、就业和收入的长期损失所抵消。
最佳资本水平的估计
认识到存在需要与成本相权衡的收益，一些研究估计了需要何种监管水平才能避免危机。国际货币基金组织(IMF)的经济学家研究估计，银行资本比率达到风险加权资产的15%至23%，足以吸收发达经济体历史上大多数银行业危机中的银行损失，因此很可能从一开始就防止了这些危机的发生。20 考虑到这些收益和成本，研究文献中存在一系列最佳资本要求，具体取决于数据时期以及研究人员是从现实世界经验案例还是经济模型中得出结论。21 根据这项研究，目前美国银行的监管要求处于最佳范围的低端，而相关提案将进一步降低它们。此外，"做错"的成本是不对称的：在大多数研究中，略"过高"的资本要求对增长的代价很小，但即使略"过低"的资本要求也可能导致金融稳定成本急剧上升，因为银行倒闭率或金融危机风险会迅速飙升。这再次类似于购买较少的保险：是的，你锁定了较低的保费，但你也在增加真正糟糕结果的风险，而且这种结果可能难以承受。
考虑到历史教训和研究成果，很明显，虽然放松管制可能为增长提供短期提振，但其好处被更大的长期风险所抵消，这些风险包括毁灭性的金融危机、增长放缓、就业和企业流失以及生活被打乱。不幸的是，银行监管机构正在朝这个方向前进。考虑到所涉及的权衡，特别是危机的高昂成本，我认为资本要求、其他监管规定和监督的累积放松是不明智的。我担心接下来流动性监管的放松即将到来。这些变化将对银行和美国金融体系的韧性造成损害。
在非银行部门风险日益增加的情况下对强大银行部门的需求
虽然有些人认为我们应该放松对银行部门的管制，以便其能够与私人信贷和其他非银行机构更有效地竞争，但我认为恰恰相反：我们应该维持并改善银行监管，因为银行部门之外的力量能够并且最终将威胁银行资产负债表。银行是我们金融体系的基石，因为它们在向实体经济放贷方面发挥着至关重要的作用。非银行机构一直是信贷的重要来源，常常推动技术创新，正如我们随着金融科技(FinTech)的兴起所看到的那样。
银行通过信贷额度以及其他方式，面临非银行机构的风险敞口。银行向其他金融实体的信贷承诺正在快速增长，在2025年下半年达到超过2.6万亿美元。银行和非银行机构现在紧密交织、相互依存，银行充当非银行机构的流动性提供者，而非银行机构则承担信用风险。22 银行还与许多非银行机构存在资产持有共性。如果非银行机构面临压力并不得不抛售其资产，这也会损害银行的投资组合。如果抛售导致与银行高度关联的机构面临压力，银行与非银行机构互联互通的第二轮效应也可能发挥作用。23
这一切意味着，我们需要在金融体系核心拥有强大的银行来应对冲击，包括来自非银行机构的冲击。应对这些冲击需要稳健的资本和流动性，而放松银行监管标准则朝着相反的方向发展。放松银行管制也可能导致逐底竞争。如果目标是提高整体安全性，那么放松保障措施是反常的。放松对银行的管制以便它们能更好地与非银行机构竞争，可能导致非银行机构承担更多风险。24 因此，答案不是减少对银行的监管，而是加强对非银行机构不安全行为的监管。25
结论
因此，总而言之，虽然我同意确保银行业能够支持经济的目标，但我不同意其补救措施：降低银行资本。我们一次又一次地看到，资本对于长期金融稳定乃至经济增长至关重要。我们现在处于一个风险偏好上升的环境中，股市繁荣，银行利润丰厚，并盛行放松管制的心态。迄今为止实施的银行放松管制措施，以及未来更多放松管制的计划，最终将使我们的金融体系变得不那么稳健。当账单到期时，我们都将付出代价。
1. 此处表达的观点仅代表我个人，并不一定代表我在美联储理事会或联邦公开市场委员会同事的观点。返回正文
2. 参见迈克尔·S·巴尔(Michael S. Barr)，《繁荣与萧条以及监管周期》，2025年7月16日在华盛顿特区布鲁金斯学会发表的演讲。返回正文
3. 参见"迈克尔·S·巴尔理事关于增强理事会压力测试框架透明度和公众问责制的提案的声明"，新闻稿，2025年10月24日。返回正文
4. 参见"迈克尔·S·巴尔理事关于增强型补充杠杆率最终规则的声明"，新闻稿，2025年11月25日。返回正文
5. 参见"迈克尔·S·巴尔理事关于银行资本提案的声明"，新闻稿，2026年3月19日。返回正文
6. 参见"迈克尔·S·巴尔理事关于大型金融机构评级框架的声明"，新闻稿，2025年11月5日。返回正文
7. 参见Randall Guynn和Julie Williams，《监管操作原则更新声明》，(PDF)备忘录，2026年4月21日；以及联邦储备系统理事会，《监管与监督报告》(PDF)(理事会，2026年6月)：23页，图17和图18。返回正文
8. 参见迈克尔·S·巴尔，《高效有效的中央银行：超越资产负债表》，2026年5月14日在纽约大学货币市场协会发表的演讲，纽约州纽约市。返回正文
9. 参见巴塞尔银行监管委员会，《对更强资本和流动性要求的长期经济影响的评估》(BCBS，2010年8月)；Jose M. Berrospide和Rochelle M. Edge，《银行资本缓冲与贷款、企业融资和支出：我们能从五年的压力测试结果中学到什么？》《金融中介杂志》57期(2024年)，https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S104295732300044X；以及Josh Lerner、Amit Seru、Nicholas Short和Yuan Sun，《二十一世纪的金融创新：来自美国专利的证据》，《政治经济学杂志》132卷第5期(2024年)。返回正文
10. 参见巴尔，《繁荣与萧条》。返回正文
11. 参见美国人口普查局，《美国历史统计资料，殖民地时代至1970年》，(PDF)二百周年纪念版(1975年)：121–82页，D章。返回正文
12. 参见Luc Laeven和Fabian Valencia，《系统性银行危机数据库II》，《国际货币基金组织经济评论》68期(2020年)，https://link.springer.com/article/10.1057/s41308-020-00107-3。返回正文
13. 参见本·伯南克，《金融危机在传播大萧条中的非货币效应》，《美国经济评论》73卷第3期(1983年)。返回正文
14. 参见克里斯蒂娜·罗默和大卫·罗默，《发达国家金融危机后果的新证据》，《美国经济评论》107卷第10期(2017年)。返回正文
15. 参见巴塞尔银行监管委员会，《长期经济影响》。返回正文
16. 参见Laurent Clerc、Alexis Derviz、Caterina Mendicino、Stephane Moyen、Kalin Nikolov、Livio Stracca、Javier Suarez和Alexandros P. Vardoulakis，《具有三层违约的宏观经济模型中的资本监管》，《国际中央银行杂志》11卷第3期(2015年)。返回正文
17. 参见Oscar Jorda、Bjorn Richter、Moritz Schularick和Alan Taylor，《银行资本回归：偿付能力、流动性与危机》，《经济研究评论》88卷第1期(2021年)，https://academic.oup.com/restud/article/88/1/260/5889963。返回正文
18. Boyarchenko、Giannone和Kovner(2024)发现，银行资本每增加100个基点，一年后GDP增长的左尾分布提高约1个百分点，这意味着出现严重衰退的风险降低；参见Nina Boyarchenko、Domenico Giannone和Anna Kovner，《银行资本与真实GDP增长》，里士满联邦储备银行工作论文系列24-08(里士满联储，2024年9月)。返回正文
19. 参见Atif Mian、Amir Sufi和Emil Verner，《信贷供给扩张如何影响实体经济？产能渠道与家庭需求渠道》，《金融学杂志》75卷第2期(2020年)，https://onlinelibrary.wiley.com/doi/full/10.1111/jofi.12869。返回正文
20. 参见Jihad Dagher、Giovanni Dell'Ariccia、Luc Laeven、Lev Ratnovski和Hui Tong，《银行资本的收益与成本》，(PDF)国际货币基金组织职员讨论说明16/04(国际货币基金组织，2016年3月)。返回正文
21. 许多论文定量研究了最佳资本要求的问题，包括Juliane Begenau，《商业周期模型中的资本要求、风险选择与流动性提供》，《金融经济学杂志》136卷第2期(2020年)，https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0304405X19302508?via%3Dihub；Juliane Begenau和Tim Landvoigt，《现代银行体系定量模型中的金融监管》，《经济研究评论》89卷第4期(2022年)，https://doi.org/10.1093/restud/rdab088；Clerc等，《资本监管》；Vadim Elenev、Tim Landvoigt和Stijn Van Nieuwerburgh，《具有财务约束的生产者和中介机构的宏观经济模型》，《计量经济学》89卷第3期(2021年)，https://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.3982/ECTA16438；Jorge Abad、David Martinez-Miera和Javier Suarez，《银行系统性风险承担的宏观经济模型》，(PDF)工作论文(2024年9月)；Thien Nguyen，《银行资本要求：定量分析》，Charles A. Dice中心工作论文第2015-14号，费雪商学院工作论文第2015-03-14号(2015年10月)，https://ssrn.com/abstract=2356043；Skander Van den Heuvel，《银行资本要求的福利成本》，《货币经济学杂志》55卷第2期(2008年)，https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0304393207001572；Simon Firestone、Amy Lorenc和Ben Ranish，《美国银行资本成本与收益的实证经济评估》，圣路易斯联邦储备银行《评论》101卷第3期(2019年)；以及James R. Barth和Stephen Matteo Miller，《更高银行"杠杆率"的收益与成本》，《金融稳定杂志》38期(2018年)，https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S1572308917306526?via%3Dihub。另见迈克尔·S·巴尔，《为什么银行资本重要》，2022年12月1日在华盛顿特区美国企业研究所发表的演讲。返回正文
22. 参见Viral V. Acharya、Nicola Cetorelli和Bruce Tuckman，《转型中介：信用风险给非银行金融中介，流动性风险给银行》，美国国家经济研究局工作论文第34679号(美国国家经济研究局，2026年1月)。返回正文
23. 参见Nicola Cetorelli、Mattia Landoni和Lina Lu，《非银行金融机构与银行的抛售脆弱性》，(PDF)纽约联邦储备银行职员报告第1057号(纽约联储，2023年3月)。返回正文
24. 参见Begenau和Landvoigt，《金融监管》。返回正文
25. 参见Andrew Metrick和Daniel Tarullo，《一致的金融监管》，《布鲁金斯经济活动论文》(2021年春季)。返回正文