感谢大卫，也感谢布鲁金斯学会邀请我今天在此发言。1每当人们听到"美联储"这个词，他们立刻会想到货币政策和联邦公开市场委员会(FOMC)设定联邦基金利率。这些政策决定显然受到媒体的极大关注，这是应该的，因为它们影响着美国家庭、企业以及全球金融市场。但联邦公开市场委员会每年只召开16天会议来制定货币政策，那么美联储在其他时间都在做什么呢？
这个问题的答案是，我们管理着一个横跨12个联邦储备区的大型复杂组织，其运营重心非常突出。因此，今天我想谈谈我们如何履行这些运营职责，以便让大家更好地了解美联储的结构以及我们每天的工作。正如我将要解释的，美联储分散化的结构过去有、现在仍然有其充分的理由，这是由1913年《联邦储备法案》规定的。它是我们履行众多重要职责的重要推动力，这些职责几乎影响到美国每个角落的每个人。
但这并不意味着美联储的运营不应随着世界的变化而改变。作为代表我的同事们负责领导监督美联储运营的理事会成员，我认为美联储需要持续致力于运营方式的现代化——降低成本、更有效地管理风险，并为美国纳税人提供尽可能最佳的价值。自从我成为负责储备银行监督的理事会成员以来，这一直是我的目标。为了解释这为何重要以及它在实践中的意义，我将首先简要概述美联储的结构，并描述其运营如何随着时间的推移而演变，包括过去几年在我的指导下发生的变化。然后，我将探讨两个我认为对于思考美联储应如何在21世纪组织其工作至关重要的问题。第一，哪些美联储活动本质上是地方性的，是为单个联邦储备区的利益而开展的？第二，哪些活动是代表整个联邦储备系统开展的，并随之带来了利用专业化、范围经济和规模经济的机会？简而言之，哪些工作需要在储备银行完成，哪些可以在系统内其他地方更高效地完成？
联邦储备系统运营简史
首先快速介绍一下，联邦储备系统由位于华盛顿特区的理事会、分布在全国各地的12家区域性储备银行以及联邦公开市场委员会组成。在本次演讲中，我将只关注储备银行，而不涉及理事会或联邦公开市场委员会。总的来说，12家银行共有约20,000名员工，其中绝大多数专注于运营——执行市场操作、为美国财政部履行财政代理活动、运行美联储的支付系统，以及所有相关的支持和行政职能，如信息技术(IT)、人力资源(HR)、财务和采购，这些都是运营12家储备银行所必需的。
美联储的创立是两种观点妥协的结果：一种观点认识到美国需要一个中央银行，另一种观点则对将这种权力集中在华盛顿或纽约持怀疑态度。其结果是一个由12家区域性储备银行组成的分散化系统，其董事会成员来自当地商界。尽管在许多方面的最终监督权属于华盛顿联邦任命的官员，但从一开始，每家储备银行都是一个自成一体的组织。每家银行都向其所在储备区内选择成为会员的商业银行提供服务，包括支票处理、电汇交易和现金分发。成为联邦储备系统的会员银行，可以获得某些利益，同时也承担某些义务，特别是接受所在储备区储备银行的定期检查。由于当时的分支机构限制，一家会员银行只属于其所在储备区。除了这些服务和监督，每家储备银行还收集当地经济信息和数据，并对当地经济进行分析。最初，每家银行的贴现率都是根据当地经济和信贷状况在当地设定的。起初，储备银行所做的一切都是"地方性"的——没有执行任何全国性职能。
当经济和银行体系本质上更具区域性时，这种分散化的方法更有意义，但随着金融和经济范围变得更加全国化，变革就变得必要了。国会在1935年对《联邦储备法案》进行了法定修改，根据这些修改，储备银行行长通过联邦公开市场委员会在制定货币政策方面承担了全国性角色。贴现率也被"国有化"，以便所有银行向当地银行放贷时收取相同的利率。但在这些变化之后，大多数储备银行的运营仍然保持地方性。虽然货币政策是在国家层面制定的，但银行监管、支付系统活动以及储备银行的大多数其他职能仍然专注于为其所在储备区服务。
早期的另一个特点是，储备银行拥有大量员工，从事当时高度手工化和劳动密集型的流程。这类工作包括处理纸质支票、管理硬币和货币的分发、"贴现"或根据各种工具向商业银行提供流动性——通常对这些抵押品进行实物保管以确保担保权益——以及管理美国国债。
在这个时代，储备银行以明确的"银行优先，系统其次"的心态运作。在极少数需要更多"系统"方法的情况下——例如，管理不同联邦储备区银行之间的交易——这种协调是通过行长会议（一个由12位储备银行行长组成的临时小组）的偶尔会议进行的。关于行长会议决策过程的一个根深蒂固且长期存在的共识是，该小组不能强迫任何一家银行做任何事情——一切都必须通过协商一致来解决。这种决策过程符合这样一种观点，即储备银行本质上是独立的、私营部门的，并由植根于所在储备区的当地董事会管理，因此有自由在《联邦储备法案》的广泛范围内按照他们认为合适的方式运作。
转型的驱动力
几十年来，随着技术的变化和美国金融部门监管的演变，外部环境开始发生重大转变。随着金融交易在20世纪60年代日益数字化，美联储开发了新的全国性电子支付能力。国会在20世纪80年代取消了银行分支机构限制。监管变化允许全国性银行组织出现，这一现象打破了储备银行与其会员商业银行之间的一对一联系。业务遍及多个储备区的商业银行并不热衷于需要与多家储备银行维持关系，因为每家银行提供的服务组合和定价都略有不同。1981年，国会指示美联储通过对会员和非会员银行征收费用来收回其支付服务的相关成本，这一要求旨在使储备银行与私营部门支付服务提供商之间公平竞争。
到20世纪90年代中期，储备银行已开始整合其支付服务以应对这些发展。一些关键服务开始集中在特定储备区，通过设立"产品办公室"向全国银行提供统一服务。在同一时期，随着数字支付的兴起和私营部门在支票处理领域从美联储手中夺取市场份额，支票处理量开始急剧下降。2001年9月11日的恐怖袭击凸显了仍然依赖租赁飞机在全国范围内运送纸质支票的支付系统的脆弱性。21世纪初《21世纪支票清算法案》出台后，纸质支票的数字化导致实物支票处理量进一步减少。结果是，储备银行的分支机构运营和就业人数显著减少，以至于关闭并出售了一些建筑。即使在总部，支票处理和其他劳动密集型支付工作的自动化也减少了人力需求和就业。大多数总部和许多分支机构在每个工作日运行三班倒进行支票处理的时代结束了。
另一方面，随着信息技术在20世纪80年代和90年代的快速发展，储备银行意识到，通过将信息技术基础设施集中到一个代表整个系统运作的地点，可以实现规模经济。每家储备银行都构建、运营和维护自己的大型机或后来的服务器群是没有意义的。因此，在90年代初，储备银行创建了联邦储备自动化服务（FRAS，现称为国家IT），以构建和维护一个单一的通用IT基础设施。任命了一位FRAS主管来管理这个整合的基础设施，但大多数决策权仍保留在单个储备银行。
最近，在2021年，美联储的金融服务被整合为一个全国性的支付服务线，并设有自己的首席支付执行官(CPE)，负责监督12家储备银行的支付运营。随着CPE的任命和首席信息官权力的增加，美联储已经进入了一个其可以说是最关键的操作职责在系统层面而非单个银行层面管理的世界。
美联储逐步走向集中化的另一个例子是其作为财政部财政代理的角色，处理支付和证券发行、拍卖和赎回，以及提供其他银行服务。作为财政代理的大部分工作分散在各储备银行。2014年，财政部的财政服务局开始将财政代理工作主要整合到圣路易斯、堪萨斯城和克利夫兰，而纽约联邦储备银行则继续管理美国国债拍卖和某些其他需要直接市场互动的活动。
尽管在支付、IT和财政代理方面逐渐向更集中化的方向发展，但许多支持职能，包括人力资源、采购和财务，仍然或多或少地在12家储备银行各自独立运行。在我看来，我们已经到了一个需要更好地利用标准化并可能集中领导所有这些职能所带来的效率和降低风险的好处的时候。我相信还有很大的改进空间。
两类职能：必须本地化的和不再需要本地化的
在这一点上，我想回到一开始提出的两个问题。哪些储备银行职能必须本地化完成，因为它们服务于特定储备区的需求且必须量身定制？哪些职能可以在任何地方完成，以利于整个系统？让我们从哪些活动本质上是面向储备区的开始，这符合《联邦储备法案》的初衷，即美国应该有一个反映不同地区需求、而不仅仅与华尔街或华盛顿相连的中央银行。这些是地理位置仍然重要的活动。
显然，一些历来由不同储备区以不同方式开展的工作，今天在方法和实质上仍然适当地保持地方性。我认为没有理由减少储备银行的数量或改变其地理边界。每家银行行长在联邦公开市场委员会上对适当的货币政策方向仍然拥有独立的声音，这应该继续下去。每位行长的观点都受到该行经济学家、区域专家的研究、银行董事会的意见以及行长与储备区内商界领袖互动的影响。每位银行行长都将这种观点带到华盛顿与同事们的讨论中，从而在国家层面形成对整体经济的看法，进而决定政策应采取的方向。除了为货币政策的制定做出贡献外，每位行长还与商界、金融界和非营利组织接触，以了解当地经济问题，并定位银行作为各种利益团体的召集者，以解决当地经济问题，如劳动力发展、金融包容性以及与农村地区相关的问题。这些活动对于执行美联储的使命非常有价值，应该继续下去。每家储备银行也仍然对州会员银行和银行控股公司进行监管，依靠基于储备区的监管人员对区域行业和经济趋势的区域知识和专业知识。本地存在将继续很重要。当储备银行作为存款机构的贷款人时，这种本地专业知识也很重要。
市场操作集中在纽约，靠近通过公开市场操作促进货币政策实施的证券交易商。
现在让我们转向另一类非常不同的活动，这些活动对系统的整体运营很重要，但地理位置无关紧要。
这些职能日益基于平台、由技术驱动且对规模敏感。清单包括人力资源系统、薪资和福利管理、财务和会计、采购和供应商管理，以及支付、IT和财政代理工作。
这些职能并不会因为地理分散而得到更好或更高效的执行。它们也不是某个储备区所独有的。它们通过整合、规模和标准化得到改善。随之而来的是更低的运营成本、风险降低以及为美国纳税人带来更大的节省。对于这些职能，我们的理念必须是"系统优先，银行其次"。这就是过去三年我一直在向储备银行传达的信息，即我们的运营需要如何组织和管理。
转折点：为何此刻不同
您可能会问，为什么我现在提出这个问题？储备银行不是像我之前描述的那样，一直在适应其周围环境的变化吗？为什么这种演变不能有机地继续下去？答案是，我认为这种传统方法无法应对当前时刻和美国经济的需求，原因如下：
首先，外部环境已经改变。技术周期更快，更具颠覆性。人工智能(AI)是一场即将到来的风暴，它有可能改变并改善所有组织。我相信这一点。当今技术变革的速度意味着美联储没有时间坐下来沉思变革。如果我们要驾驭这股浪潮，而不是被它淹没，我们需要更大的敏捷性来捕捉效率和管理风险，例如网络安全和将人工智能纳入我们的系统流程。
其次，整合职能对于在日益全国化、有时是全球化的人才市场竞争是有意义的。我们将通过整合实现更高的效率，并通过为人们提供为全国性组织工作的机会，承担更大的责任和影响力，从而吸引金融、人力资源和采购领域的最佳人才。
最后，与私营部门进行基准比较是不可避免的。我们在IT成本上显著"偏离市场"，主要是由于应用程序的本地化开发和软件的采购，以及我们各银行提供的服务的复杂性。我们没有在更广泛的领域利用可用的规模经济或降低风险的好处。其他大型组织长期以来一直面临标准化、集中化，在某些情况下外包的财务压力。储备银行董事会成员中有私营部门首席执行官的一个关键好处是，这些董事能够指出我们的成本在哪里不合理，以及我们如何提高效率和绩效。
前进之路：运营现代化的两种模式
在我们考虑储备银行运营的未来框架时，有一点是明确的——我们不会回到一切都本地化完成的世界。因此，展望未来，我认为有两种模式值得考虑，用于美联储运营布局的进一步演变。
第一种是标准化与集中化的系统领导。在这种模式下，储备银行目前的实体布局基本保持不变，但每个主要支持职能——IT、人力资源、财务、采购、供应商管理和设施——都置于一位高级领导之下，该领导代表整个系统管理该职能。该领导制定标准，做出全企业范围的决策，管理供应商，并对所有12个储备区的绩效负责。当地员工保留在原位，但在一个统一的框架内运作，而不是12个独立的框架。系统职能领导将在现有的美联储治理结构内运作，通过储备银行行长和当地董事会报告，理事会提供监督。这不是一次将权力集中在华盛顿的重组。这是一种授权系统作为一个企业运作，同时保留《联邦储备法案》建立的治理架构的模式。这种模式实现了标准化的大部分好处——降低成本、减少风险和更高的一致性——而不需要进行更困难的实体整合工作。
第二种模式走得更远。如果请外部顾问从头开始设计美联储的运营系统，我相信它会更接近这第二种模式。它包含了第一种模式中的所有内容，并增加了关键职能的实体整合。不需要本地化的职能——人力资源管理、薪资、财务和会计、采购以及某些IT运营——集中在少数位于低成本城市或具有相对劳动力技能优势城市的运营中心。如果节省成本的机会合理，某些活动应该外包。真正需要储备区存在的专业化工作保留在储备区。其他一切都遵循经济规律。系统不仅获得统一领导和标准化流程的好处，还获得整合设施和劳动力市场的全部规模经济。与第一种模式一样，美联储的正式法律结构保持不变。系统职能领导通过储备银行行长和当地董事会报告，理事会根据其法定角色提供监督。要使这种方法成功，需要改变的不是美联储的结构，而是其长期持有的观念，即每个重大的运营决策都需要12家机构达成共识。这第二种模式是大型、管理良好的组织——无论是公共部门还是私营部门——在很大程度上趋同的模式，它代表了运营现代化所能实现的更完整的愿景。
任何一种模式都代表着有意义的前进。但应该明确地说：第一种是一个中途站，而不是终点。全部的好处——在成本、韧性、网络安全和人才方面——可能只有在第二种方法下才能实现。第二种模式的一个明显含义是，一些储备银行未来可能面临就业水平下降。就像支票清算消失时关闭分支机构一样，我相信我们需要重新思考储备银行未来的实体布局。
两种模式也都需要改变运营决策的方式。一个由高级领导管理全企业范围职能的系统需要真正的授权——比今天大多数储备银行第一副行长行使的权力更大。关于人力资源管理、IT架构、采购策略和设施标准的决策需要在系统层面做出，而不是逐个储备区决定。这不仅需要授权，还需要真正摆脱基于共识的运营决策模式。基于辩论和共识的决策模式，在理事会会议室制定货币政策时对我们很有效，但在运营管理方面并不理想。一个系统职能的领导在行动前必须获得12家准独立机构的同意，不可能成为一个有效的领导。我认为我们需要在治理方法上进行关键转变——我们需要区分哪些决策需要共识以实现有效变革，哪些决策中共识会成为有效变革的障碍。
结语：通过现代化机制来维护联邦设计
本次演讲的核心要点是，我们需要做更多工作，将我们的运营集中到全国性的业务线中，并摆脱让单个储备银行以银行思维而非系统思维来管理运营基础设施的做法。
我们需要对这些全国性业务线进行强有力的领导和治理，但这并不意味着总是可以通过12位储备银行行长的共识来完成。低效的治理和重叠的职权范围会导致成本效率低下和不必要的风险。另一方面，我相信我们有机会利用整个系统的规模和人才，为美国家庭和企业带来更好的结果。
分散化是美联储设计的一个优势——但前提是它反映了区域差异的真正优势，而不是为了分散而分散。自主性是一种美德——但当它产生对任何人都无益的昂贵重复时就不是了。我们欠我们所服务的美国人民这一点。传统值得尊重——但当它阻碍必要的变革时就不是了。
最后总结一下，美联储的卓越运营取决于我们是否愿意标准化应该标准化的东西，集中化应该集中的东西，以便我们能够加强那些必须保持明显区域特色的部分，以满足一个庞大且多元化国家的需求。这是一次重要的对话，我感谢所有人的建设性参与。
1. 此处表达的观点是我个人的观点，不一定代表我在美联储理事会或联邦公开市场委员会的同事们的观点。返回文本